近日，由國家市場(chǎng)監督管理總局指定天津市市場(chǎng)監督管理委員會(huì )管轄，針對郭某某組織津藥藥業(yè)股份有限公司、浙江仙琚制藥股份有限公司、江蘇聯(lián)環(huán)藥業(yè)股份有限公司、西安國康瑞金制藥有限公司（簡(jiǎn)稱(chēng)津藥等四公司）達成并實(shí)施壟斷協(xié)議進(jìn)行行政處罰（詳見(jiàn)津市監壟處〔2025〕4號行政處罰決定書(shū)）。該案作為2022年《中華人民共和國反壟斷法》修訂后首例追究自然人作為壟斷協(xié)議組織者責任的案件，標志著(zhù)我國反壟斷執法從企業(yè)法人向自然人延伸，實(shí)現了對壟斷行為全鏈條打擊的重要突破，體現了強化經(jīng)營(yíng)主體法律責任、提升執法精準度的重大意義。

一、案件概況及壟斷協(xié)議危害性

根據目前官方和上市公司公開(kāi)披露的信息，2025年4月30日起，天津市市場(chǎng)監督管理委員會(huì )陸續向有關(guān)企業(yè)下發(fā)《行政處罰決定書(shū)》，津藥等四公司針對地塞米松磷酸鈉原料藥（簡(jiǎn)稱(chēng)地鈉原料藥）達成并實(shí)施“固定或者變更商品價(jià)格”壟斷協(xié)議的行為，違反了《中華人民共和國反壟斷法》第十七條第（一）項之規定，屬于達成并實(shí)施“固定或者變更商品價(jià)格”壟斷協(xié)議的行為，依據《中華人民共和國反壟斷法》第五十六條之規定依法追究法律責任。而郭某某作為自然人通過(guò)其個(gè)人行為，客觀(guān)促成壟斷協(xié)議達成與實(shí)施，違反了《中華人民共和國反壟斷法》第十九條之規定，并依據《中華人民共和國反壟斷法》第五十六條第一款之規定處以5000000元（五百萬(wàn)元）的頂格罰款。

本案涉及的地鈉原料藥是一種是生產(chǎn)地鈉注射液的主要原材料，地鈉注射液是一種腎上腺皮質(zhì)激素類(lèi)藥，具有抗炎、抗過(guò)敏、抗風(fēng)濕及免疫抑制作用，主要用于過(guò)敏性與自身免疫性炎癥性疾病，同時(shí)被證明對新冠肺炎重癥病人具有療效，被編入我國《新型冠狀病毒肺炎診療方案》（第九版、第十版）推薦用藥，用于我國重癥新冠肺炎臨床治療，可明顯降低重癥患者死亡率。并且，地鈉原料藥因其運輸成本低，在全國范圍內流通，涉及地域市場(chǎng)為全國。

2021年11月至2024年3月，在壟斷協(xié)議實(shí)施期間，從市場(chǎng)結構角度來(lái)看，該產(chǎn)品相關(guān)市場(chǎng)上寡頭格局已存在較高的競爭風(fēng)險，而當有限主體通過(guò)協(xié)議進(jìn)行價(jià)格協(xié)商一致上漲時(shí)，市場(chǎng)競爭機制幾乎被完全架空，資源配置效率遭到嚴重扭曲。同時(shí)，原料藥往往直接關(guān)系到下游藥品的可及性與定價(jià)合理性，一旦上游成本被人為抬高，將直接傳導至公共健康領(lǐng)域與患者切身利益，造成明顯的民生負面外部性，本案中地鈉原料藥的壟斷行為，就傳導至下游，客觀(guān)上影響了下游制劑價(jià)格上漲。

由郭某某組織壟斷協(xié)議下，津藥等四公司排除彼此間市場(chǎng)競爭，導致市場(chǎng)價(jià)格明顯背離競爭性?xún)r(jià)格區間，損害了下游制藥企業(yè)與消費者合法權益，增加國家醫保經(jīng)費支出和患者負擔，同時(shí)鑒于地鈉制劑屬于疫情期間治療新冠肺炎用藥，關(guān)系人民生命健康和切身利益，該案行為不僅體現在對市場(chǎng)競爭秩序的破壞，還要充分考慮到行為的社會(huì )危害性和對公共健康的潛在威脅。

二、追究自然人經(jīng)營(yíng)者責任的執法亮點(diǎn)

該案是我國2022年《中華人民共和國反壟斷法》修正以來(lái)，首次針對作為壟斷協(xié)議組織者的自然人進(jìn)行處罰案件，具有重要意義，標志著(zhù)反壟斷執法實(shí)踐不僅關(guān)注以企業(yè)法人形式經(jīng)營(yíng)者的執法，逐步向追究自然人經(jīng)營(yíng)者責任方向拓展，強化了對自然人作為經(jīng)營(yíng)主體的法律責任認定。并且，從執法技術(shù)角度看，將自然人組織者納入懲戒范圍，有助于實(shí)現對壟斷協(xié)議行為的全鏈條規制，有效打擊幕后操縱的實(shí)際行為人。

《中華人民共和國反壟斷法》《中華人民共和國反不正當競爭法》《中華人民共和國價(jià)格法》等法律中對經(jīng)營(yíng)者的定義基本一致為從事商品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)或者提供服務(wù)的自然人、法人和非法人組織，涵蓋了“自然人”“法人”“非法人組織”。其中，“自然人”主要指實(shí)際從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的個(gè)體，其經(jīng)濟行為具有高度人格性和直接性，承擔的是無(wú)限責任，法律強調其行為的可歸責性和主觀(guān)意圖重要性；“法人”則通常對應公司制企業(yè)、事業(yè)單位等市場(chǎng)化組織，其作為獨立的法律主體，具備權利能力和行為能力，責任多為有限責任，法律對其設定的是制度性義務(wù)體系；“非法人組織”則介于兩者之間，主要包括合伙企業(yè)、未設立法人資格的分支機構等，其雖不具法人資格，但能夠以自己的名義開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，其法律規制強調經(jīng)營(yíng)責任的集體性與最終責任人的識別。

表1 相關(guān)法律經(jīng)營(yíng)者定義比較表

追究作為壟斷協(xié)議組織者的自然人經(jīng)營(yíng)者責任，具有重要的制度意義及功能價(jià)值。在實(shí)踐中，企業(yè)法人常被作為壟斷行為表面主體承擔壟斷責任，但實(shí)際的主導者往往是幕后個(gè)人，若法律只規制法人，不追究具體自然人，將可能造成“替身規避”，尤其在一些以合謀、操縱、串通為特征的壟斷協(xié)議中，組織者或實(shí)質(zhì)推動(dòng)者往往借助隱蔽身份規避法律追責，通過(guò)追究自然人責任，實(shí)現了對幕后操縱行為的精準打擊，增強了法律的穿透力和震懾力。

《中華人民共和國反壟斷法》第五十六條第二款規定“經(jīng)營(yíng)者組織其他經(jīng)營(yíng)者達成壟斷協(xié)議或者為其他經(jīng)營(yíng)者達成壟斷協(xié)議提供實(shí)質(zhì)性幫助的，適用前款規定”，在本案中，天津市市場(chǎng)監督管理委員會(huì )依據《中華人民共和國反壟斷法》第五十六條第一款追究郭某某法律責任，并依據其中“上一年度沒(méi)有銷(xiāo)售額的，處五百萬(wàn)元以下的罰款”，對郭某某處以了5000000元（五百萬(wàn)元）的頂格處罰。

本案中郭某某雖無(wú)獨立銷(xiāo)售額，但其通過(guò)組織協(xié)調、牽線(xiàn)搭橋、信息傳遞等方式，實(shí)質(zhì)性促成壟斷，其身份雖未以企業(yè)名義出現，但實(shí)際是壟斷協(xié)議的發(fā)起者、組織者。特別是其所進(jìn)行的信息傳遞行為，通過(guò)前期建立聯(lián)系、組織聚會(huì )協(xié)商、穩定信心共同漲價(jià)等方式，不僅打破了市場(chǎng)信息隔離競爭機制，在客觀(guān)上構建了企業(yè)間達成共識、協(xié)同行動(dòng)的事實(shí)基礎，其行為構成對競爭機制嚴重破壞，故依法應當納入規制對象，對其進(jìn)行頂格處罰，具有明確的懲戒必要性與比例合理性，體現了處罰的合法性與相稱(chēng)性。

該案作為典型案件也傳遞出明確信號，反壟斷責任不再僅停留在組織層面，關(guān)鍵個(gè)人同樣需要承擔法律后果。這一處罰不僅符合法律規定和程序正當性，更在于其通過(guò)對自然人責任的認定與頂格處罰，明確了反壟斷法“全鏈條責任”與精準規制方向，對震懾違法行為、推動(dòng)法治化市場(chǎng)環(huán)境建設具有重要標桿意義。

三、首次對經(jīng)營(yíng)者組織壟斷協(xié)議行為進(jìn)行處罰

本案還是2022年《中華人民共和國反壟斷法》修正以來(lái)，首次對經(jīng)營(yíng)者組織壟斷協(xié)議的“組織行為”進(jìn)行處罰。根據津市監壟處〔2025〕4號行政處罰決定書(shū)公開(kāi)信息，郭某某積極組織并促成具有競爭關(guān)系的津藥等四公司達成并實(shí)施壟斷協(xié)議，具體表現在通過(guò)在相關(guān)行業(yè)會(huì )議上與有關(guān)企業(yè)建立聯(lián)系，隨后進(jìn)行拜訪(fǎng)并傳遞整合與漲價(jià)意向，推動(dòng)企業(yè)間達成停止價(jià)格競爭、聯(lián)合漲價(jià)的口頭協(xié)議，并通過(guò)組織聚會(huì )、傳達信息、擬定代理協(xié)議等方式協(xié)助實(shí)施。后續為了確保協(xié)議執行，還多次與關(guān)鍵企業(yè)溝通協(xié)調，提供價(jià)格、產(chǎn)量等敏感信息，并通過(guò)自身資源優(yōu)勢大規模采購原料藥，消除企業(yè)顧慮，為協(xié)議落地提供兜底支持。本案當中，郭某某雖然不是壟斷協(xié)議的直接實(shí)施主體，但是扮演了典型的組織者角色，行為已實(shí)質(zhì)介入了壟斷協(xié)議的形成，依法應納入《中華人民共和國反壟斷法》第十九條規制范圍。

2022年《中華人民共和國反壟斷法》修正時(shí)新增第十九條“經(jīng)營(yíng)者不得組織其他經(jīng)營(yíng)者達成壟斷協(xié)議或者為其他經(jīng)營(yíng)者達成壟斷協(xié)議提供實(shí)質(zhì)性幫助”，2008年《中華人民共和國反壟斷法》中，針對壟斷協(xié)議的規制主要集中在“參與者”本身，而針對組織壟斷行為，則分別規定了禁止行業(yè)協(xié)會(huì )、行政機關(guān)組織壟斷行為，但對于經(jīng)營(yíng)者的組織壟斷行為卻未有規定。因此，2022年《中華人民共和國反壟斷法》明確將“經(jīng)營(yíng)者”組織、幫助他人達成壟斷協(xié)議的行為納入規制范圍，主要目的就是彌補原《中華人民共和國反壟斷法》存在的漏洞。

基于本案可見(jiàn)，對經(jīng)營(yíng)者組織壟斷協(xié)議行為進(jìn)行處罰，具有重要的法律和經(jīng)濟意義，是實(shí)現《中華人民共和國反壟斷法》規制目標和維護市場(chǎng)公平競爭秩序的重要舉措。從法律規范體系完善的角度來(lái)看，2008年《中華人民共和國反壟斷法》雖然禁止經(jīng)營(yíng)者之間達成和實(shí)施壟斷協(xié)議，但其規制對象限于協(xié)議的直接參與者，未能涵蓋在幕后起主導、協(xié)調、串聯(lián)作用的組織者和幫助者。此前的制度空白導致一些關(guān)鍵行為人逃避法律責任，造成執法實(shí)踐中打擊壟斷行為存在“漏網(wǎng)之魚(yú)”現象，弱化了法律威懾力。新增第十九條正是對這一漏洞的系統性修補，實(shí)現了由打擊“參與者”向涵蓋“推動(dòng)者”的制度完善，本案對于郭某某的處罰，正是對于該制度功能的重要體現。

從經(jīng)濟視角而言，組織者在壟斷協(xié)議中發(fā)揮“策動(dòng)、協(xié)調、執行、保障”等作用，其危害性不低于直接實(shí)施者，甚至在部分情況下更為關(guān)鍵。組織者憑借資源、信息或行業(yè)地位優(yōu)勢，在多個(gè)經(jīng)營(yíng)者之間穿針引線(xiàn)，促使原本存在博弈和不確定性的企業(yè)達成共謀，降低了壟斷協(xié)議達成的成本，顯著(zhù)提高了壟斷協(xié)議實(shí)施的可能性與穩定性。

因此，打擊組織行為本身，意味著(zhù)對合謀結構尚未完全成形或實(shí)施前期即進(jìn)行干預，能夠更早地遏制壟斷協(xié)議的形成，減少市場(chǎng)損害，即使是事后發(fā)現，也能對實(shí)際組織者、幫助者進(jìn)行嚴懲，強化了對市場(chǎng)操縱“幕后黑手”的威懾。尤其是在當前數字經(jīng)濟背景下，組織者可能并不直接涉及產(chǎn)品銷(xiāo)售，但可以通過(guò)數據、算法協(xié)調或供應安排實(shí)施壟斷協(xié)議組織，這使得組織者在壟斷行為中的作用愈發(fā)隱蔽且關(guān)鍵。將此類(lèi)組織或實(shí)質(zhì)幫助行為納入處罰范圍，有助于全面規制壟斷協(xié)議形成鏈條，增強數字經(jīng)濟環(huán)境下反壟斷制度的適應力和治理效能，實(shí)現對壟斷風(fēng)險的有效遏制。

四、自然人承擔壟斷行為刑事責任的觀(guān)測

值得重視的是，2022年《中華人民共和國反壟斷法》修正時(shí)單設第六十七條“違反本法規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任?！边@一條從學(xué)理上看是附屬刑法的典型體現，即《中華人民共和國反壟斷法》并未具體規定哪些壟斷行為構成犯罪，通過(guò)轉致條款通過(guò)《中華人民共和國刑法》或其他特別法來(lái)銜接刑事責任的承擔。這種立法方式反映出刑法謙抑主義的基本立場(chǎng)，即在行政處罰尚能制約違法行為時(shí)優(yōu)先適用行政手段，只有當行政處罰難以遏制嚴重危害時(shí)，才訴諸刑罰介入，從而防止刑法的過(guò)度擴張與濫用。

但與此同時(shí)，應當看到，壟斷行為對市場(chǎng)經(jīng)濟秩序所造成的危害性甚至比一些法定刑更加嚴重。首先，壟斷行為尤其是由頭部企業(yè)實(shí)施的壟斷協(xié)議或者濫用市場(chǎng)支配地位行為，往往具有結構性、系統性和持續性的特點(diǎn)，實(shí)質(zhì)性地扭曲市場(chǎng)資源配置機制，壓制潛在競爭者、操控價(jià)格機制、扭曲消費者選擇，使得市場(chǎng)失去自我調節功能。這種破壞不僅涉及某一相關(guān)市場(chǎng)競爭秩序，而是危及整個(gè)市場(chǎng)機制的良性運行，具有深遠危害。并且，壟斷利潤本質(zhì)上是對消費者剩余或者其他企業(yè)利潤的非法盤(pán)剝，在公平競爭的市場(chǎng)中，價(jià)格通常由供需關(guān)系決定，企業(yè)和消費者在博弈中達成動(dòng)態(tài)平衡，然而，壟斷企業(yè)通過(guò)排除限制競爭行為，人為抬高市場(chǎng)價(jià)格，攫取超額利潤，這部分利潤并非來(lái)源于效率提升或技術(shù)創(chuàng )新，而是通過(guò)對消費者的強制性高價(jià)銷(xiāo)售以及對中小競爭者的擠壓與排斥實(shí)現的，實(shí)質(zhì)上是一種非生產(chǎn)性營(yíng)利行為，損害社會(huì )整體福利，加劇了財富分配不公。

其次，將壟斷行為與《中華人民共和國刑法》第三章“破壞社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟秩序罪”中的相關(guān)罪名進(jìn)行比較可以發(fā)現，已有入刑的諸如虛假廣告罪、損害商業(yè)信譽(yù)商品聲譽(yù)罪、串通投標罪、非法經(jīng)營(yíng)罪等罪名，其危害雖不容忽視，但大多局限于具體交易或行業(yè)中的個(gè)體性侵害或局部擾亂?！芭e輕以明重”，雖然，當前我國《中華人民共和國刑法》尚未設立關(guān)于壟斷行為的專(zhuān)門(mén)罪名，但是，從類(lèi)罪保護的法益及法理解釋的角度看，壟斷行為直接破壞市場(chǎng)機制的公平競爭原則，其對經(jīng)濟運行的破壞性更為強烈，基此，從法律規則體系解釋與適用的維度看，壟斷行為完全符合入罪的法益保護邏輯，其入刑具備正當性與可行性。

最后，域外已有較多對壟斷行為追究刑事責任的案例。例如，美國自《謝爾曼法》實(shí)施起，就對參與壟斷的企業(yè)責任人追究個(gè)人刑事責任，英國、日本、韓國、澳大利亞等國家也建立了相應的刑事追責機制。對比之下，我國雖在《中華人民共和國反壟斷法》第六十七條中為刑罰保留空間，但刑事追責體系仍顯不足。

隨著(zhù)《中華人民共和國反壟斷法》實(shí)施的常態(tài)化及不斷完善，對各類(lèi)壟斷行為的監管與規制將逐步走向系統化與體系化，多法銜接與多工具并用的階段，特別是針對某些嚴重的壟斷行為的規制，應適時(shí)激活刑事責任條款，精準打擊組織、策劃或實(shí)施具有重大社會(huì )危害的壟斷行為。故此，經(jīng)營(yíng)者必須切實(shí)認識到反壟斷不僅是合規義務(wù)，更可能上升為刑事風(fēng)險，尤其是在平臺經(jīng)濟、醫藥、能源等競爭敏感型行業(yè)，企業(yè)必須建立起內部反壟斷合規體系，加強風(fēng)險識別與日常預防，明確責任邊界和信息留痕機制，否則，一旦實(shí)施或者參與嚴重限制競爭的行為，不僅可能面臨高額罰款，更可能承擔相應刑事責任。

（南開(kāi)大學(xué)競爭法研究中心主任、法學(xué)院副院長(cháng)，教授、博導，中國法學(xué)會(huì )經(jīng)濟法學(xué)研究會(huì )常務(wù)理事 陳兵）