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我國耕地數量減少質(zhì)量變差 耕地保護難在哪?

2022年02月14日 09:15   來(lái)源:中國經(jīng)濟網(wǎng)-經(jīng)濟日報   

  耕地是糧食生產(chǎn)的命根子,耕地紅線(xiàn)是14億中國人的糧食安全底線(xiàn)。

  2021年末,中共中央政治局常委會(huì )會(huì )議專(zhuān)題研究“三農”工作。習近平總書(shū)記再次對耕地保護提出明確要求:18億畝耕地必須實(shí)至名歸,農田就是農田,而且必須是良田。

  這意味著(zhù),守住耕地紅線(xiàn),不僅數量上不能減少,質(zhì)量上也不能搞“變通”。

  然而,一個(gè)不得不正視的事實(shí)是,保飯碗的耕地數量正在減少,局部質(zhì)量也在變差。

  耕地究竟怎么了

  萬(wàn)物土中生。中國農業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院副院長(cháng)、中國土地政策與法律研究中心主任朱道林說(shuō),耕地是國家糧食安全的自然基礎,天然具有稀缺性。當前耕地問(wèn)題表現在耕地數量減少,優(yōu)質(zhì)耕地減少趨勢也在持續。

  據統計,1957年至1996年,我國耕地年均凈減少超過(guò)600萬(wàn)畝;1996年至2008年,年均凈減少超過(guò)1000萬(wàn)畝;2009年至2019年,年均凈減少超過(guò)1100萬(wàn)畝。這一趨勢反映在人均耕地面積上是,一調(第一次全國土地調查)為1.59畝、二調1.52畝、三調1.36畝,F有耕地19.18億畝,如果以這樣的速度減少,10年后可能會(huì )突破18億畝紅線(xiàn)。

  事實(shí)觸目驚心。目前,一些省份耕地保有量已突破耕地紅線(xiàn),有的甚至低于劃定的永久基本農田面積。國土三調顯示,10年間我國耕地凈流向林地1.12億畝,凈流向園地0.63億畝,有6200多萬(wàn)畝坡度2度以下的平地被用來(lái)種樹(shù)。

  記者梳理各地近年來(lái)通報的典型案例發(fā)現,除用于經(jīng)濟建設外,耕地減少主要有以下幾類(lèi):有的違規占用永久基本農田綠化造林;有的在鐵路、公路兩側占用耕地超標準建設綠化帶;有的以河流、濕地治理為名,擅自占用永久基本農田挖湖造景、建人造濕地;有的把自然保護地以外的連片耕地劃入生態(tài)保護紅線(xiàn);有的通過(guò)擅自調整縣鄉國土空間規劃規避占用永久基本農田審批;有的存在未批先用、批少占多、批甲占乙的情況。

  與耕地數量減少、耕作層被破壞不同,耕地“非糧化”是指一些適合種糧、原先種糧的耕地由于種種原因被用于其他農業(yè)用途。耕地“非糧化”與種糧效益直接相關(guān)。朱道林算了一筆賬,2021年全國糧食畝均產(chǎn)量387公斤,假如土地流轉費500元/畝,在現有糧價(jià)水平下,種糧并不掙錢(qián)。由于土地流轉費是經(jīng)營(yíng)者要付出的成本,在糧食生產(chǎn)比較收益低的背景下,通過(guò)流轉獲取的耕地往往被用于效益更高的非糧化耕作。

  遙感監測數據顯示,現有耕地中,真正種糧的面積約占七成,其余為經(jīng)濟作物、園地、林地、休耕等。南京林業(yè)大學(xué)“中國村莊經(jīng)濟”師生課題組2021年對江蘇省無(wú)錫市的調查發(fā)現,種糧規模經(jīng)營(yíng)戶(hù)平均每畝純收益僅34元,一些經(jīng)營(yíng)戶(hù)被迫縮小面積或調整結構。

  更嚴峻的是,受制于生態(tài)保護,耕地后備資源嚴重不足,現有部分耕地還要退出。2016年底公布的全國耕地后備資源調查結果顯示,經(jīng)過(guò)持續開(kāi)墾,耕地后備資源總面積8029萬(wàn)畝,大規模開(kāi)發(fā)利用方式已不再適用。其中,4722萬(wàn)畝受水資源限制,短期內不適宜開(kāi)發(fā)利用。最新數據顯示,現存25度以上坡耕地以及分布在河道、湖區高水位線(xiàn)下的耕地還有8000多萬(wàn)畝,屬于不穩定利用耕地,需要逐步退出。

  耕地問(wèn)題同時(shí)也表現在質(zhì)量上。我國耕地質(zhì)量可謂“先天不足”,優(yōu)質(zhì)耕地資源緊缺。朱道林介紹,一年一熟地區耕地占比48%,年降水量800毫米以下地區耕地占比65%。中國工程院院士、中國楊凌耕地保護與質(zhì)量提升創(chuàng )新中心技術(shù)委員會(huì )主任唐華俊說(shuō),全國耕地由高到低依次劃分為10個(gè)質(zhì)量等級,平均等級僅為4.76等。其中,一等到三等耕地僅占31%,中低產(chǎn)田占比三分之二以上。

  走進(jìn)吉林省四平市梨樹(shù)縣的一塊玉米地,記者在黑土斷面觀(guān)測點(diǎn)分辨出黑土和深層黃土模糊的交界線(xiàn)。梨樹(shù)縣農技推廣總站站長(cháng)王貴滿(mǎn)介紹,黑土層自清代末年開(kāi)墾以來(lái),由于重用輕養,加上風(fēng)蝕水蝕,每年要減少約3毫米。如果不采取有效措施,再過(guò)幾十年,恐怕就要消失殆盡了。

  黑土是世界公認最肥沃的土壤,在自然條件下形成1厘米厚的黑土層需要200年至400年,被稱(chēng)為“耕地中的大熊貓”。東北黑土區是世界三大黑土區之一,也是我國最重要的商品糧基地,糧食產(chǎn)量占全國的四分之一,調出量占全國的三分之一。然而,東北黑土退化問(wèn)題嚴峻,耕層持續變薄,厚度不足20厘米的耕地約占一半,有的地方有機質(zhì)含量較開(kāi)墾之初大幅下降。

  黑土退化是我國耕地質(zhì)量“后天失調”問(wèn)題的縮影。農業(yè)農村部農田建設管理司一級巡視員陳章全說(shuō),長(cháng)期以來(lái),由于高強度利用,耕地基礎地力呈下降態(tài)勢,2018年化肥施用量是1978年的6.4倍,而糧食產(chǎn)量?jì)H是2.2倍。與上世紀80年代相比,局部地區退化勢頭明顯,東北黑土地退化、南方耕地酸化、北方耕地鹽堿化等問(wèn)題尤為突出。由于氣候、酸雨等綜合因素,強酸化耕地增加70%以上,由于水鹽運動(dòng)失調,鹽堿化耕地增加30%。

  中國工程院院士、中國農科院農業(yè)資源與農業(yè)區劃所副所長(cháng)周衛認為,從耕地類(lèi)型來(lái)看,我國耕地可分為“七塊地”,即東北黑土地、北方旱地、南方水田、南方旱地、鹽堿地、設施農業(yè)用地及后備耕地。以北方旱地來(lái)說(shuō),由于高強度利用、耕地淺旋、地下水超采,造成華北平原耕地耕層變淺、水肥保蓄能力差。以南方水田來(lái)說(shuō),低產(chǎn)水稻土面積超過(guò)1億畝,集約化種植使得“瘦、板、爛、酸、冷”等水稻土典型問(wèn)題日益嚴重。以設施農業(yè)用地來(lái)說(shuō),由于長(cháng)期覆蓋栽培、農藥肥料高投入,設施土壤普遍出現次生鹽漬化、養分失調、土傳病害加重等問(wèn)題。

  近年來(lái)的布局北移也是耕地問(wèn)題的一大表現。農業(yè)農村部農田建設管理司司長(cháng)郭永田介紹,我國64%的耕地分布在秦嶺—淮河以北,光熱水較差、復種指數較低的北方耕地所占比例較10年前增長(cháng)5個(gè)百分點(diǎn)。黑龍江、內蒙古、河南、吉林、新疆5個(gè)省份耕地占全國耕地的40%。即使在相同耕地面積下,這種布局變化也會(huì )相應減少耕地產(chǎn)能。

  有收無(wú)收在于水,水利對解決耕地問(wèn)題至關(guān)重要。我國農田有效灌溉面積發(fā)展到10.37億畝,節水灌溉面積達5.6億畝。不過(guò),記者采訪(fǎng)發(fā)現,一些地方存在重建設、輕管護的問(wèn)題,日常管護不到位,灌溉設施得不到及時(shí)有效修復,常年“帶病”運行。在一些中型灌區,渠系滲漏、坍塌、決口等現象普遍,直接制約耕地質(zhì)量。

  耕地保護難在哪

  那么,耕地問(wèn)題是如何產(chǎn)生的,癥結又在何處?

  縱觀(guān)人類(lèi)歷史,因關(guān)系生存發(fā)展,耕地備受重視。工業(yè)革命后,尤其是現代城市發(fā)展后,耕地保護和經(jīng)濟發(fā)展間的矛盾日益凸顯。這是全球的共性問(wèn)題,我國正處于工業(yè)化進(jìn)程中,這個(gè)矛盾不可避免。

  一方面,土地投入支撐了中國經(jīng)濟增長(cháng)奇跡。國家統計局新近發(fā)布的數據顯示,我國經(jīng)濟總量已超110萬(wàn)億元,穩居世界第二,占全球經(jīng)濟比重預計超過(guò)18%。我國工業(yè)和制造業(yè)增加值連續10多年居世界首位,220多種工業(yè)品產(chǎn)量世界第一。

  改革開(kāi)放40多年來(lái),在地方經(jīng)濟發(fā)展中,與土地相關(guān)的財政收入起到了特殊作用,推動(dòng)了工業(yè)化、城鎮化進(jìn)程,是基礎設施超常供給能力形成的關(guān)鍵。但另一方面,“隨著(zhù)工業(yè)化、城鎮化進(jìn)程加快,工業(yè)用地、交通用地、城市擴張用地等需求十分強勁,建設用地供求矛盾突出,是導致耕地持續減少的重要原因”。郭永田說(shuō),城市周邊的地相對平整,都是好地、成規模的地,當城市像攤大餅一樣快速長(cháng)大,正好和優(yōu)質(zhì)耕地高度重合,很多地慢慢變成了城市的一部分。

  國土三調顯示,2019年建設用地6.13億畝,較2009年二調增加1.28億畝,增幅26.5%。深層原因在于,GDP增長(cháng)與地方有切實(shí)關(guān)聯(lián),但糧食安全是關(guān)系長(cháng)遠的宏觀(guān)大局,和當地自身經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系不大。在這種思想主導下,也就放松了糧食安全這根弦,放松了對當地糧食種植面積下滑的警惕,沒(méi)有充分認識到各地都有保障國家糧食安全的責任和義務(wù)。而且,過(guò)去較長(cháng)時(shí)間,不少地方依靠的是粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式,土地利用效率偏低,使建設用地需求居高不下。

  經(jīng)濟發(fā)展和耕地保護之間的這種沖突,在南方經(jīng)濟發(fā)達地區更為明顯,也是導致我國耕地分布持續北移的直接原因。在不少經(jīng)濟發(fā)達地區,高質(zhì)量耕地往往最容易被建設占用,補充耕地的質(zhì)量又難以得到保證。

  在廣闊的農村,盡管常住人口趨于減少,但農村建設用地也不降反增。自然資源部曾表示,違法占用耕地建房正從局部地區向全國范圍、從普通房屋向樓房別墅、從農民自住向非法出售、從單家獨戶(hù)向有組織實(shí)施蔓延。國土三調顯示,城鎮村及工礦用地5.29億畝,其中村莊用地占3.29億畝,占比62%。

  背后的關(guān)鍵因素是我國實(shí)行的是城鄉二元土地制度,農村土地屬于集體所有,在集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市改革之前,只有經(jīng)過(guò)國家征收后才可入市交易。同時(shí),隨著(zhù)農村人口增多、經(jīng)濟條件改善,住宅需求快速增加。但在不少地方,宅基地分配還沿襲當年的分配格局。在內外因素推動(dòng)下,農村違法違規占用耕地建房屢禁不止。

  造成耕地“非糧化”的重要原因除了比較效益低外,還有就是有的地方片面推行農業(yè)結構調整。朱道林分析,由于多種經(jīng)營(yíng)對農業(yè)增收作用很大,一些地方把農業(yè)結構調整簡(jiǎn)單理解為壓減糧食生產(chǎn),有的經(jīng)營(yíng)主體違規在永久基本農田上種樹(shù)挖塘。南京林業(yè)大學(xué)農村政策研究中心主任高強說(shuō),工商資本大規模流轉耕地后,片面追求利潤、實(shí)現集約種植,改種經(jīng)濟作物,加劇了“非糧化”傾向。

  此外,一些地方對生態(tài)文明建設存在認識誤區,認為生態(tài)文明就是修建景觀(guān)、造林、鋪草,于是在耕地甚至是永久基本農田上植樹(shù)造綠、挖湖造景。在城鎮化背景下,有些農民選擇種植效益更高、勞力投入更小的林木。

  郭永田分析,耕地保護難的核心問(wèn)題是耕地利用中存在多重目標沖突,圍繞耕地保護產(chǎn)生了多種利益的博弈。在這種博弈中,經(jīng)濟利益上的最大化往往占據上風(fēng)!胺N糧食,還是蓋房子?”“種糧食,還是種經(jīng)濟作物?”根本上這是對選擇國家利益還是地方局部利益的考量。

  早在2013年的中央農村工作會(huì )議上,習近平總書(shū)記就強調,堅守18億畝耕地紅線(xiàn),大家立了軍令狀,必須做到,沒(méi)有一點(diǎn)點(diǎn)討價(jià)還價(jià)的余地!近幾年在地方調研中,總書(shū)記都十分重視察看耕地,在不同場(chǎng)合表示,保護耕地要像保護文物那樣來(lái)做,甚至要像保護大熊貓那樣來(lái)做。然而,變相侵占耕地的現象在各地并未杜絕。

  在耕地數量下降的同時(shí),對耕地質(zhì)量的忽視也應引起重視。耕地質(zhì)量的治理提升是一個(gè)龐大的系統性工程,難度大,見(jiàn)效慢。特別是土壤質(zhì)量看不見(jiàn)摸不著(zhù),只有通過(guò)化驗檢測等手段才能發(fā)現問(wèn)題,而一旦發(fā)現問(wèn)題,治理起來(lái)已經(jīng)十分困難。

  因提高產(chǎn)量的現實(shí)需要,農業(yè)生產(chǎn)長(cháng)期大量使用化肥、農藥,導致耕地退化加重。農業(yè)農村部農研中心的典型調查顯示,農戶(hù)層面的種養結合比例已從上世紀80年代的超過(guò)70%下降到現在的約10%,導致耕地有機質(zhì)含量下降。王貴滿(mǎn)直言,“以前種地用農家肥,秸稈轉變成糞肥回到地里,種地又養地。大量使用化肥后,黑土的營(yíng)養一點(diǎn)點(diǎn)流失了”。

  還有一個(gè)重要原因,就是農民對土地的感情也在發(fā)生變化,對土地疏于養護。中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院院長(cháng)劉守英說(shuō),第一代農民工的基本軌跡是離土—出村—回村,第二代農民工基本上是離土—出村—不回村,他們與土地的關(guān)系、對農業(yè)的觀(guān)念已經(jīng)發(fā)生根本改變,越來(lái)越多的農民不再熱衷于保養地力。

  耕地問(wèn)題也有法律制度的原因。我國目前還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的耕地保護法。2021年,新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》第十二條有關(guān)于“嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地”的規定。在此之前,對占用永久基本農田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養魚(yú)等行為,有“禁止”條款,但沒(méi)有罰則,地方處置中仍無(wú)法可依。這導致土地執法不嚴、違法違規占用現象仍然存在。

  18億畝紅線(xiàn)是怎么來(lái)的

  無(wú)論是分析耕地問(wèn)題的具體表現還是深層成因,一個(gè)繞不開(kāi)的話(huà)題就是“耕地紅線(xiàn)”。18億畝耕地紅線(xiàn)是怎么來(lái)的呢?

  全國人大農業(yè)與農村委員會(huì )主任委員陳錫文說(shuō),18億畝是綜合經(jīng)濟發(fā)展、人口狀況、糧食單產(chǎn)等因素測算劃定的?紤]到復種指數,18億畝耕地對應每年的農作物播種面積為24億畝。其中,糧食播種面積約17億畝,其余用于棉、油、糖、菜等種植。

  從另一個(gè)角度看,我國糧食畝均單產(chǎn)不到800斤,以17億畝的播種面積計算,對應的產(chǎn)量是1.3萬(wàn)億斤以上,這正是目前糧食產(chǎn)量所站穩的臺階。近年來(lái),我國進(jìn)口大量農產(chǎn)品,等于變相利用國外耕地。以進(jìn)口量最大的大豆為例,2021年進(jìn)口9652萬(wàn)噸,如國內生產(chǎn),以畝產(chǎn)130公斤計算,需要7億多畝播種面積?紤]到糧食需求還在增長(cháng),紅線(xiàn)已退無(wú)可退。

  18億畝只是個(gè)概數,其實(shí)際指向也是與時(shí)俱進(jìn)。國家“十一五”規劃期間提出耕地紅線(xiàn)保持18億畝,“十二五”規劃上升為18.18億畝,“十三五”規劃明確保持在18.65億畝。耕地紅線(xiàn)數據的變化,反映出國家對耕地保護的目標在持續加壓。

  新中國成立后,耕地保護幾經(jīng)波折,在不同時(shí)期應對不同矛盾,為實(shí)施耕地保護作出大量努力。

  當年在“以糧為綱”的大背景下,耕地保護受到重視。朱道林回憶,上世紀50年代至70年代,農墾制度得到充分發(fā)展,各地還大規模開(kāi)墾了陡坡地做梯田,耕地規模有所發(fā)展。

  1978年,安徽鳳陽(yáng)縣小崗村探索“包產(chǎn)到戶(hù)”,農村改革拉開(kāi)大幕。1979年小崗生產(chǎn)隊糧食產(chǎn)量相當于1955年到1970年產(chǎn)量總和。這個(gè)時(shí)期,農民對耕地有了新的保護意識——保耕地就是保飯碗、保收入。然而,也是從此開(kāi)始,農村經(jīng)濟飛速發(fā)展,農民的住宅需求日益旺盛,鄉鎮企業(yè)在農村紛紛開(kāi)辦,亂占耕地問(wèn)題開(kāi)始出現。1981年,國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于制止農村建房侵占耕地的緊急通知》對此作出規范。

  1985年財稅體制改革,地方財政大包干大大激發(fā)了地方發(fā)展經(jīng)濟積極性,由此也帶來(lái)大量的土地占用,耕地嚴重流失。1986年,我國頒布土地管理法,以法律形式對耕地使用進(jìn)行規范。就在這一年,誕生了專(zhuān)門(mén)管理國家土地資源的機構——國家土地管理局,一改城市土地和農村土地分而治之的局面。

  上世紀90年代開(kāi)始,各地“開(kāi)發(fā)區熱”造成了大量的耕地占用,由此也導致工業(yè)用地價(jià)格扭曲,企業(yè)因土地成本低,占地過(guò)多,而且出現了園區土地投機等弊端,這在中西部地區尤其普遍。有鑒于此,1992年,中共中央出臺了《關(guān)于嚴禁開(kāi)發(fā)區和城鎮建設占用耕地撂荒的通知》,嚴格查處愈演愈烈的亂占耕地行為。

  1997年,《關(guān)于進(jìn)一步加強土地管理切實(shí)保護耕地的通知》發(fā)布,提出實(shí)施基本農田保護和耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度。1998年,土地管理法修訂。2006年,“十一五”規劃首次提出18億畝耕地紅線(xiàn)的約束性指標。這一時(shí)期,我國還實(shí)行了省級政府耕地保護責任目標考核制度,并建立了國家土地督察制度。

  黨的十八大以來(lái),中央對耕地保護空前重視,農村土地制度改革、國家糧食安全戰略加快協(xié)同。2013年的中央農村工作會(huì )議提出,堅持以我為主、立足國內、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐的國家糧食安全戰略。同時(shí),提出不斷探索農村土地集體所有制的有效實(shí)現形式,落實(shí)集體所有權、穩定農戶(hù)承包權、放活土地經(jīng)營(yíng)權,創(chuàng )新回答了“誰(shuí)來(lái)種地,如何種地”的問(wèn)題。2017年,黨的十九大明確提出第二輪土地承包到期后再延長(cháng)30年。

  耕地保護政策的四梁八柱開(kāi)始構建。2017年,中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強耕地保護和改進(jìn)占補平衡的意見(jiàn)》,提出堅決防止占多補少、占優(yōu)補劣、占水田補旱地的現象,規范省域內補充耕地指標調劑管理,并探索補充耕地國家統籌。2019年,我國再次修訂土地管理法。2020年,中央提出糧食安全黨政同責。2021年,修訂土地管理法實(shí)施條例。

  管控型政策工具不斷完善。2020年,國務(wù)院辦公廳先后下發(fā)《關(guān)于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產(chǎn)的意見(jiàn)》,嚴禁違規占用耕地從事非農建設,嚴禁違法違規批地用地,明確了耕地利用優(yōu)先序,推出了防止“非糧化”的系列舉措。2021年,自然資源部等三部門(mén)發(fā)布《關(guān)于嚴格耕地用途管制有關(guān)問(wèn)題的通知》,要求永久基本農田不得轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地。同時(shí),對耕地轉為其他農用地及農業(yè)設施建設用地實(shí)行年度“進(jìn)出平衡”。

  近年來(lái),國家大力推進(jìn)高標準農田建設,目前已累計建成9億畝。多部門(mén)實(shí)施國家黑土地保護工程,推動(dòng)酸化和鹽堿化耕地治理。郭永田告訴記者,通過(guò)田塊整治、土壤改良、完善灌排等措施,高標準農田抗災減災能力明顯提升。2021年,甘肅670萬(wàn)畝農田持續遭受大旱,高標準農田的成災率比一般農田低20個(gè)百分點(diǎn);臺風(fēng)“煙花”過(guò)境浙江余姚,當地高標準農田僅用兩天就排出最大深度60厘米的積水。

  記者梳理發(fā)現,圍繞耕地保護,我國已形成管控型、激勵型及建設型三類(lèi)政策工具箱。管控型政策是通過(guò)規劃管控、用途管制、利用計劃、占補平衡等手段嚴格約束占用耕地的行為。建設型政策是通過(guò)加大投入提高地力,包括高標準農田建設、耕地質(zhì)量提升。激勵型政策是通過(guò)經(jīng)濟手段對種糧農民給予補貼,對保護耕地的地方給予獎勵,包括耕地地力補貼、耕地保護補償機制等。

  趨于完善的政策措施表明,守住18億畝耕地紅線(xiàn),是我們堅定的決心,沒(méi)有一點(diǎn)點(diǎn)討價(jià)還價(jià)的余地!

  保護耕地不能只算經(jīng)濟賬

  先天不足的農業(yè)資源稟賦、超多人口的糧食供給壓力,使得我國耕地被迫長(cháng)期超強度利用。

  事實(shí)上,耕地質(zhì)量保護和數量保護同樣也是世界級難題。上世紀70年代的歐洲,荷蘭是世界人均耕地面積最小的國家之一,在工業(yè)化、城市化壓力下,平均每年損失耕地1萬(wàn)公頃。為此,荷蘭更新耕地保護的相關(guān)法律制度,從城市和農村兩方面統籌城鄉土地規劃,防止城市化侵蝕農業(yè)用地。得益于嚴格的耕地保護,荷蘭已是世界第二大農產(chǎn)品出口國。

  雖國情農情不同,但他山之石可以攻玉。對我國而言,耕地安全愈重要,耕地保護卻也愈艱難。在統籌發(fā)展和安全的視角下,千方百計確保耕地安全,要處理好地方與全局、經(jīng)濟利益與國家安全、當下與長(cháng)遠三對主要矛盾。當務(wù)之急是堅持耕地管控、建設、激勵多措并舉,構建統籌數量、質(zhì)量、利用于一體的耕地安全制度體系,梯次解決“有沒(méi)有地”“好不好用”“種不種糧”的問(wèn)題。

  首先,針對用地利益沖突,要嚴格耕地數量管控,解決“有沒(méi)有地”的問(wèn)題。辦法是,強化耕地用途管制,規范土地流轉行為,優(yōu)先保護優(yōu)質(zhì)耕地。

  在衛星遙感監測技術(shù)成熟的今天,違法占地難逃“法眼”。在衛星影像上,田塊清晰可見(jiàn),灣塘一覽無(wú)余。只要占地動(dòng)工,必被“天眼”監控。這使得通過(guò)定期遙感監測能及時(shí)發(fā)現問(wèn)題線(xiàn)索。要嚴控建設用地占用耕地,強化地方責任,實(shí)行黨政同責、終身追責。下達帶位置帶責任的耕地保有量和永久基本農田保護目標任務(wù),并簽訂耕地保護目標責任書(shū)。針對“天眼”發(fā)現的非法實(shí)質(zhì)性占用耕地,建立完善“增違掛鉤”機制,將違法用地數量與土地計劃指標掛鉤。

  據統計,我國土地流轉比例已超三分之一,工商資本占流轉土地的比例約10%。2021年的《農村土地經(jīng)營(yíng)權流轉管理辦法》提出,“對工商企業(yè)等社會(huì )資本流轉土地經(jīng)營(yíng)權,依法建立分級資格審查和項目審核制度”。各地應加快完善企業(yè)經(jīng)營(yíng)信譽(yù)檔案、信用擔保等操作性細則,加強流轉土地監管,對非法占用土地或破壞耕地層的,及時(shí)追究法律責任。

  記者調研發(fā)現,優(yōu)質(zhì)耕地減少的速度快于一般耕地,發(fā)達地區耕地減少的速度快于欠發(fā)達地區。有必要優(yōu)先把光熱水土匹配較好、復種指數較高的耕地劃為永久基本農田,實(shí)行特殊保護,特別是要把水熱充足、一年多熟的耕地保住。同時(shí),對比較優(yōu)勢突出區域的耕地,劃定不同作物的優(yōu)勢產(chǎn)區或產(chǎn)業(yè)帶,實(shí)行區位鎖定,防止優(yōu)質(zhì)耕地流失。

  其次,針對土壤地力透支,要強化耕地質(zhì)量建設,解決耕地“好不好用”的問(wèn)題。手段是,加大耕地建設投入,加快耕地科技創(chuàng )新,優(yōu)化灌區續建配套。

  采訪(fǎng)中,各地普遍反映,高標準農田建設投入與實(shí)際建設成本相比差距較大,多數地方財政資金配套困難,管護經(jīng)費也普遍不足。農業(yè)農村部農田建設管理司副司長(cháng)吳洪偉建議,各地要提高土地出讓收入用于農業(yè)農村的比例,優(yōu)先用于高標準農田建設。加強耕地保護與財政獎補、信貸擔保等方面的政策銜接,吸引社會(huì )資本和新型主體投入高標準農田建設和運行管護。

  耕地質(zhì)量提升是個(gè)系統工程,涉及農機、農藝、種子、水肥等多學(xué)科。長(cháng)期以來(lái),我國耕地科技力量布局分散,突破難點(diǎn)的思路不清晰。不久前,中國農科院?jiǎn)?dòng)實(shí)施“沃田科技行動(dòng)”,集聚院內農業(yè)資源、作物科學(xué)、農業(yè)機械等學(xué)科協(xié)同攻關(guān)。下一步,應在更大范圍內強化科技資源整合,推進(jìn)“基礎研究、技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)品創(chuàng )制、模式構建”全鏈條科技創(chuàng )新,打造耕地國家戰略科技力量。

  水利是改善耕地質(zhì)量的關(guān)鍵要素。水利部農村水利水電司副司長(cháng)、一級巡視員倪文進(jìn)說(shuō),我國自然地理條件決定了農業(yè)生產(chǎn)高度依賴(lài)灌溉。要加快推進(jìn)大中型灌區續建配套與現代化改造,以糧食主產(chǎn)區為重點(diǎn),開(kāi)展骨干灌排工程設施除險加固、配套達標,注意與高標準農田建設銜接。中國水利水電科學(xué)研究院水利研究所副所長(cháng)張寶忠認為,要因地制宜建設水系連通與引、蓄、灌、排等供用水工程體系,以數字灌區為抓手建設水調控系統,將有助于耕地質(zhì)量長(cháng)久提升。

  再次,針對耕地“非糧化”,要創(chuàng )新激勵措施,解決“種不種糧”的問(wèn)題。方式是,明確耕地利用優(yōu)先序,保障種糧農民合理收益,擴大金融保險手段運用。

  耕地又有一般耕地、永久基本農田、高標準農田之別。耕地利用不能完全按照效益優(yōu)先的原則來(lái)考量。應當明確,一般耕地應主要用于糧食和棉、油、糖、菜及飼草飼料生產(chǎn)。永久基本農田是優(yōu)質(zhì)耕地,已依法劃定約15.46億畝,要重點(diǎn)用于糧食生產(chǎn)。高標準農田已建成9億畝,原則上全部用于生產(chǎn)糧食。要引導新發(fā)展林果業(yè)上山上坡,不與糧爭地。不過(guò),也不能把“非糧化”與農業(yè)結構調整對立。各地在防止“非糧化”增量同時(shí),要穩妥處置存量問(wèn)題。

  在地方調研時(shí),農民們告訴記者,“只要種糧能賺錢(qián),國家糧食就安全”。耕地問(wèn)題不能只算經(jīng)濟賬,但也要用好經(jīng)濟手段。區別于“非農化”,防止耕地“非糧化”要有不同的應對策略。要綜合運用政策、市場(chǎng)等手段來(lái)糾正“非糧化”,讓經(jīng)營(yíng)主體愿意種糧。既要“曉之以義”,壓實(shí)地方黨委政府糧食安全責任,確保各省份糧食播種面積穩定;又要“輔之以利”,完善農業(yè)價(jià)格和補貼政策,健全農業(yè)社會(huì )化服務(wù)體系,讓農民種糧多得利。

  2022年1月,四川省首單耕地地力指數保險在宜賓市落地。承保的錦泰保險公司介紹,該保險通過(guò)監測土壤有機質(zhì)含量變化來(lái)判斷是否觸發(fā)保險補償。保險周期為3年,參保后,農戶(hù)每年每畝地僅需繳納24元保費,如果監測顯示有機質(zhì)含量增長(cháng),農戶(hù)就可獲得每畝3年最高1500元的補償。作為金融支農創(chuàng )新試點(diǎn)支持項目,耕地地力指數保險將一般政策性農業(yè)保險的受災賠付變?yōu)檎蚣,有利于激勵種糧農戶(hù),可逐步擴大試點(diǎn)。

  寸土寸金關(guān)乎國計,一壟一畝承載民生。保護耕地就是保護我們自己和子孫后代。在耕地問(wèn)題上決不能犯歷史性錯誤。唯如此,才能實(shí)現“但存方寸地,留與子孫耕”。

 。ㄕ{研組成員:徐 涵 喬金亮 黃曉芳 吉蕾蕾)

(責任編輯:劉朋)

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我國耕地數量減少質(zhì)量變差 耕地保護難在哪?

2022-02-14 09:15 來(lái)源:中國經(jīng)濟網(wǎng)-經(jīng)濟日報
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